* الكاتب: د. أحمد سعيد عزت عامر، عضو لجنة حماية الملكية الفكرية بالمجلس الأعلى للثقافة، والحائز على جائزة الدولة التشجيعية في العلوم الاقتصادية والقانونية

• تمهيد

أصدرت المحكمة الدستورية العليا، بتاريخ السبت 8 من مارس عام 2025، حكمًا في الدعوى المقيدة بجدولها برقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية[1]، القاضي بعدم دستورية نص البند (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية، الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016[2]، فيما لم يتضمنه من تخويل الموظف -الذي تنتهي خدمته؛ للانقطاع عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة- تقديمَ عُذر عن مُدَد الانقطاع التي لم يقدِّم عنها عذرًا، ورفْض الدعوى فيما جاوز ذلك، وبتحديد اليوم التالي لنشر هذا الحكم تاريخًا لإعمال آثاره.

ولما كان هذا الحكم هو ثاني أحكام المحكمة الدستورية العليا -التي تتصدى للمادة 69 من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 منذ صدوره؛ إذ سبقه صدور حكم المحكمة الدستورية العليا في الدعوى المقيدة بجدولها برقم 81 لسنة 41 قضائية دستورية، بتاريخ السبت 5 من يونية عام 2021، القاضي برفض دعوى الفصل في دستورية البند (5) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية؛ الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، والمادة (176) من لائحته التنفيذية؛ الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017[3]، فيما لم يتضمَّنَاه من ضرورة إنذار الموظف كتابةً قبل إنهاء خدمته للانقطاع عن العمل خمسة عشر يومًا متتالية.

وإذ جاء الحُكمان الدستوريان مُنصبّان على النعي ذاته بخلوِّ البندين (5) و (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية؛ الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 من وجوب إنذار الموظف المنقطع عن العمل كتابةً قبل إنهاء خدمته، فيما نعى الحكم في الدعوى رقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية، عدمَ تخويل الموظف إبداءَ عُذرٍ عن مُدَد الانقطاع التي لم يقدِّم عنها عذرًا بشأن البند (6) من ذات المادة المارِّ الإشارة إليها.

وهو ما يدعو إلى استقراء مفارقات الرؤى في فهم مُغايِر لأحكام قانون الخدمة المدنية وفلسفته الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 مقارنًا بأحكام وفلسفة قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة، الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978[4]، وما أرساه الحُكمان من مبادئ مستحدَثة للإطار القانوني المستحدَث؛ لتنظيم جوهر علاقة الموظف بالوظيفة العامة وجِهَة الإدارة، وتراتُبية إعمال جهة الإدارة سلطتَها التقديرية في قبول أعذار الموظف، لحصول الموظف على الرقابة والترضية القضائية لهذه السلطة في هذه الحالة، وعلاقة ذلك بمبادئ الحوكمة الرشيدة كأساس لنظام العمل.

فإننا نعرض في هذا البحث للمبادئ والجوانب الفلسفية والدستورية التي أثارها حُكمَا المحكمة الدستورية العليا المارّ ذِكرهما، وذلك في ضوء خطة البحث التالية:

المبحث الأول: الوقائع والمواد والإجراءات.

المبحث الثاني: المبادئ التي يثيرها الحُكمان.

المبحث الثالث: الآثار التشريعية للحُكمَين.

المبحث الرابع: مقترح تعديل قانون الخدمة المدنية.

المبحث الأول

الوقائع والمواد والإجراءات

الوقائع:

أُحِيلت كلتا الدعويَين إلى المحكمة الدستورية العليا بناءً على حُكمَين؛ من محكمة القضاء الإداري بدمياط، والمحكمة الإدارية لرئاسة الجمهورية وملحقاتها –على الترتيب- في غضون عام 2019[5]، للفصل في دستورية البندين (5) و (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية، الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، والمادة (176) من لائحته التنفيذية الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017، فيما لم يتضمنه البندان –ومادة اللائحة التنفيذية- من وجوب إنذار الموظف كتابةً قبل إنهاء خدمته؛ لانقطاعه عن العمل بدون إذن، وعدم تخويل الموظف إبداءَ عُذرٍ عن مُدَد الانقطاع التي لم يقدِّم عنها عذرًا بشأن البند (6) من ذات المادة.

وكانت الدعويان الموضوعيتان قد أُقِيمتَا بطلبات إلغاء القرار الصادر بإنهاء خدمة المُدَّعِيَيْن؛ لانقطاعهما عن العمل بدون عذر، وإعادتهما لوظيفتيهما، مع اختلاف تفصيلات ومُدَد الانقطاع عن العمل، ما بين خمسة عشر يومًا متصلة، وثلاثين يومًا منفصلة في السنة[6].

ونعى كلا المُدَّعِيَين (في الدعويَين الموضوعيتَين) أن القرارَين الصادرَين بإنهاء خدمتَيهما خالَفَا الواقع وصحيح القانون؛ لعدم إنذارهما قبل إنهاء خدمتَيهما.

وتراءى للمحكمتَين الموضوعيتَين أن نص المادة (69) من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 في بندَيه (5)[7] و (6) لم يتضمَّن وجوب إنذار الموظف قبل إنهاء خدمته للانقطاع عن العمل.

المواد والمثالب:

وقد علَّلت المحكمتان الموضوعيتان إحالتهما للدعويَين بنعيٍ على النص التشريعي المحال للأسباب التالية:

أولًا: نصَّا البند (5) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية؛ الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، والمادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون؛ الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017، لم يتضمَّنَا ضرورة إنذار الموظف قبل إنهاء خدمته للانقطاع عن العمل خمسة عشر يومًا متتالية، على خلاف ما كان يتضمنه قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة؛ الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، المُلغَى، وقانون العمل الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 2003، بما يتضمن إهدارًا للحق في العمل، ومخالفة لمبدأي المساواة وسيادة القانون.

ثانيًا: نص البند (6) من المادة 69 من القانون قد جاءت خلوًا من وجوب إنذار الموظف المنقطع عن العمل كتابةً قبل إنهاء خدمته؛ لانقطاعه عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة، على خلاف ما يوجبه قانون العمل الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 2003، مشكِّلًا إهدارًا للحق في العمل، وإخلالًا لمبادئ تكافؤ الفرص والمساواة وسيادة القانون.

وكانت المحكمتان الموضوعيتان قد تراءى لهما مخالفة نص البندَين (5) و(6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 لأحكام الدستور في المواد (4 و 9 و 12 و 13 و 14 و 53 و 94 و 79 و 98)، وهذه المواد تنص على:

المادة 4:

السيادة للشعب وحده، يمارسها ويحميها، وهو مصدر السلطات، ويصون وحدته الوطنية التي تقوم على مبادئ المساواة والعدل وتكافؤ الفرص بين جميع المواطنين، وذلك على الوجه المبيَّن في الدستور.

المادة 9:

الأسرة أساس المجتمع، قوامها الدين والأخلاق والوطنية، وتحرص الدولة على تماسُكها واستقرارها وترسيخ قيمها.

المادة 12:

العمل حق، وواجب، وشرف تكفله الدولة، ولا يجوز إلزام أي مواطن بالعمل جبرًا، إلا بمقتضى قانون، ولأداء خدمة عامة لمدة محددة، وبمقابل عادل، ودون إخلال بالحقوق الأساسية للمكلفين بالعمل.

المادة 13:

تلتزم الدولة بالحفاظ على حقوق العمال، وتعمل على بناء علاقات عمل متوازنة بين طرفَي العملية الإنتاجية، وتكفل سبل التفاوض الجماعي، وتعمل على حماية العمال من مخاطر العمل، وتوافر شروط الأمن والسلامة والصحة المهنية، ويحظر فصلهم تعسفيًّا، وذلك على النحو الذي ينظمه القانون.

المادة 14:

الوظائف العامة حق للمواطنين على أساس الكفاءة، ودون محاباة أو وساطة، وتكليف للقائمين بها لخدمة الشعب، وتكفل الدولة حقوقهم وحمايتهم، وقيامهم بأداء واجباتهم في رعاية مصالح الشعب، ولا يجوز فصلهم بغير الطريق التأديبي، إلا في الأحوال التي يحدِّدها القانون.

المادة 53:

المواطنون لدى القانون سواء، وهم متساوون في الحقوق والحريات والواجبات العامة، لا تمييز بينهم بسبب الدين، أو العقيدة، أو الجنس، أو الأصل، أو العِرق، أو اللون، أو اللغة، أو الإعاقة، أو المستوى الاجتماعي، أو الانتماء السياسي أو الجغرافي، أو لأي سبب آخر.

التمييز والحض على الكراهية جريمة يعاقب عليها القانون.

تلتزم الدولة باتخاذ التدابير اللازمة للقضاء على كافة أشكال التمييز، وينظم القانون إنشاء مفوضية مستقلة لهذا الغرض.

المادة 94:

سيادة القانون أساس الحكم في الدولة.

وتخضع الدولة للقانون، واستقلال القضاء، وحصانته، وحَيدته، ضمانات أساسية لحماية الحقوق والحريات.

الإجراءات:

تصدَّت المحكمة الدستورية للدعويَين الموضوعيتَين، وقدَّمَت هيئة قضايا الدولة مذكرة في كلا الدعويَين بطلب الحكم بعدم قبول الدعويَين، وأودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها في كلا الدعويَين، وقرَّرَت المحكمة إصدار الحكم في الدعويَين.

وكانت المحكمة قد ردَّت على دفع هيئة قضايا الدولة في الدعوى 81 لسنة 41 قضائية دستورية بعدم قبول الدعوى؛ لانتفاء شرط المصلحة؛ لقيام جهة الإدارة بإنذار المدعية في الدعوى الموضوعية[8]، فردَّت عليه بأن هذا الإجراء لم يتطلَّبه المُشرِّع، ومن ثم لا يكون لهذا الإجراء أثر قانوني معتبَر، قاضيةً برفضه.

كما تصدَّت المحكمة لدفع هيئة قضايا الدولة في الدعوى رقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية، بعدم قبول الدعوى؛ لسبق الفصل في دستورية البند (5) من المادة المحالة، بحكم المحكمة الصادر في الدعوى 81 لسنة 41 قضائية دستورية الذي قضى برفضها، قاضيةً بأنه دفعٌ غير سديد ملتفتةً عنه؛ ابتناءً على أن الدعوى الموضوعية[9] تدور حول طلب المدعي إلغاء قرار إنهاء خدمته لانقطاعه عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة، وكان نص البند (6) من المادة المحالة على النحو السالف الإشارة إليه- قد جاءت خلوًا من:

1. وجوب إنذار الموظف المنقطع عن العمل كتابةً قبل إنهاء خدمته.
2. تخويل الموظف إبداءَ عُذرٍ عن مُدَد الانقطاع التي لم يقدِّم عنها عذرًا.

فقد تصدى حُكمَا المحكمة الدستورية العليا لدستورية البندين (5)[10] و(6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 الذي ينص على حالات وأسباب انتهاء خدمة الموظف، عددتها المادة 69 على سبيل الحصر كالآتي:

1. ............................
2. ............................
3. ............................
4. ............................
5. الانقطاع عن العمل بدون إذن خمسة عشر يومًا متتالية، ما لم يقدِّم خلال الخمسة عشر يومًا التالية ما يُثبت أن الانقطاع كان بعُذر مقبول.
6. الانقطاع عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة.
7. ............................

وكذا نص المادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون؛ الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017، على: "الانقطاع عن العمل بدون إذن" إذا انقطع الموظف عن عمله بدون إذن خمسة عشر يومًا متتالية، ولم يقدم خلال الخمسة عشر يومًا التالية ما يثبت أن انقطاعه كان بعُذر مقبول، أو إذا انقطع الموظف عن عمله بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة ولو عُوقب تأديبيًّا عن مدد الانقطاع غير المتصل؛ يجب على السلطة المختصة أو مَن تفوضه إنهاء خدمته من تاريخ انقطاعه المتصل عن العمل، أو من اليوم التالي لاكتمال انقطاعه غير المتصل.

وقد أقامت المحكمة الدستورية العليا حكمها في توافر شرط المصلحة في الدعوى الدستورية؛ بناءً على ارتباط بين الدعوى الدستورية والمصلحة القائمة على الدعوى الموضوعية، وتأثير الحكم في المسألة الدستورية على الطلبات المرتبطة بها، والمطروحة على المحكمة الموضوعية؛ إذ إن النزاعين الموضوعيَّين أمام محكمتَي الموضوع ينصَبَّان على تحقُّق المصلحة في أن القضاء في دستورية البندَين (5) و(6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية، والمادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون، ينعكس أثره على الطلبات المعروضة أمام محكمتَي الموضوع والقضاء فيهما.

المبحث الثاني

المبادئ التي يثيرها الحُكمان

أعاد الحُكمان الدستوريان التأكيد على عدد من المبادئ التي حرصت الدساتير المصرية في تقريرها للحقوق والحريات والواجبات العامة أن تكون جزءًا لا يتجزأ منها، ولم تغُضَّ النظر عن أيها في أيِّ تعديل أو إصدار دستوري، منذ دستور 1923[11]، وصولًا إلى دستور 2014 المعدِّل لدستور 2012[12]، كما تطرق الحُكمان إلى هذه المبادئ، وأهمها:

1. مبادئ المساواة والعدل وتكافؤ الفرص بين جميع المواطنين.
2. حق المواطنين في شَغل وتولِّي الوظائف العامة.
3. مبدأ استمرار المرافق العامة في أداء رسالتها بضمان انتظام واضطراد سيرها.
4. وجوب تناسُب غايات المُشرِّع مع فلسفته في الصياغة.

• 1- مبادئ المساواة والعدل وتكافؤ الفرص بين جميع المواطنين:

مبادئ المساواة والعدل وتكافؤ الفرص بين جميع المواطنين، وتَساويهم في الحقوق والحريات والواجبات العامة، بلا تمييز بينهم لأيّ سبب؛ هي مبادئ ترتبط بالحرية؛ إذ لا يستقيم النظر إلى الأفراد بمساواة دون ممارستهم لحرياتهم في الحقوق، ولا مجال للقول بحرية الأفراد دون أن يتساوى الكافة في الحقوق.

المساواة القانونية تحمل معاني ثلاثة، هي: المساواة أمام القانون، والمساواة داخل القانون، والمساواة بواسطة القانون.

ويُقصد بالمساواة أمام القانون أن يطبَّق القانون بذات الآلية على الجميع، كما يُقصد بالمساواة داخل القانون أن القانون يجب أن يكون عادلًا مقرِّرًا معاملةً واحدة لمراكز قانونية واحدة، ولا تعني المساواة هنا التطابُق في كل حالة، ويُقصد بالمساواة بواسطة القانون إمكان تقرير معاملة واحدة لمراكز مختلفة، أو العكس بالعكس، إذا تطلَّب ذلك سببًا موضوعيًّا منطقيًّا[13]، وعليه فإن مبدأ المساواة يتحقَّق من خلال المساواة في المعاملة القانونية لأصحاب المراكز القانونية المتماثلة، وتختلف لأصحاب المراكز القانونية المختلفة.

 وقد استقرت أحكام المحكمة الدستورية العليا على أن هذا المبدأ الدستوري "ليس مبدأً تلقينيًّا جامدًا منافيًا للضرورة العملية، ولا هو بقاعدة صمَّاء تنبذ صور التمييز جميعها، ولا كافلًا لتلك الدقة الحسابية التي تقتضيها موازين العدل المُطلَق بين الأشياء"[14]، ولكنه مبدأ يضمن تكافؤ موضوعية التعامل غير التمييزي بين متَّحِدي ومتماثلي المراكز القانونية، ومن ثم فمن الجائز أن تُغايِر السلطة التشريعية –ووفقًا لمقاييس منطقية- بين مراكز لا تتَّحِد معطياتها، أو تتباين فيما بينها في الأسس التي تقوم عليها[15]".

فضلًا عن أن مبدأ المساواة يستقي أهم مقوماته من وحدة المرحلة الزمنية التي يطبَّق خلالها النص التشريعي المعروض على المحكمة للفصل في دستوريته؛ فإذا تباينت النصوص التشريعية في معالجتها لموضوع واحد، وكان كلٌّ منها قد طُبِّق في مرحلة زمنية مختلفة؛ فإن ذلك لا يشكِّل بذاته إخلالًا بمبدأ المساواة.

• 2- حق المواطنين في شَغل وتولِّي الوظائف العامة:

حق العمل واحد من الحقوق العامة الاجتماعية الاقتصادية، ووفق ما نصَّت عليها المادتان (12 و14) من الدستور، باعتبار الوظيفة العامة –والعمل- شرفًا وواجبًا يؤديه مَن شَغل الوظيفة العامة تكليفًا لخدمة الشعب على أساس الكفاءة، ودون محاباة أو وساطة، لخدمة الشعب، وألزم الدستور الدولة كفالةَ حقوق وحماية الموظفين العموميين، وقيامهم بأداء واجباتهم في رعاية مصالح الشعب.

وقد أشارت المحكمة إلى أن الوظيفة العامة ترتبط بالمصلحة العامة بشكل يختلف عن التنظيم الذي اشتمل عليه قانون العمل، الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 2003، وبذات المنطق يختلف عن تنظيم الوظيفة العامة ذاتها فيما كان ينظِّمه قانون العاملين المدنيين في الدولة المُلغَى بصدور قانون الخدمة المدنية.

 

• 3- مبدأ استمرار المرافق العامة في أداء رسالتها بضمان انتظام واضطراد سيرها:

مبدأ استمرار المرافق العامة في أداء رسالتها بانتظام واضطراد يوجب التزام الموظف العام، الذي قَبِل تَولِّي الوظيفة العامة، بكافة الضوابط والالتزامات والواجبات التي قرَّرها القانون، وأخَصُّها ما نصَّت عليه المادة (46) من قانون الخدمة المدنية التي تنصُّ على أن "تحدِّد السلطة المختصة أيام العمل في الأسبوع ومواقيته وتوزيع ساعاته وفقًا لمقتضيات المصلحة العامة... ولا يجوز للموظف أن ينقطع عن عمله إلا لإجازة يرخَّص له بها في حدود الإجازات المقرَّرة في هذا القانون، ووفقًا للضوابط والإجراءات التي تحدِّدها اللائحة التنفيذية، وإلا حُرِم من أجره عن مدة الانقطاع دون إخلال بمسئوليته التأديبية"، وهو الالتزام الذي يتحقَّق به غاية انتظام واضطراد سير الوظيفة العامة، وما تقدِّمه من خدمات لمصالح الشعب.

• 4- وجوب تناسب غايات المُشرِّع مع فلسفته في الصياغة:

تصدى حُكمَا المحكمة الدستورية العليا لحالتين من أهم المنهجيات المستحدَثة في قانون الخدمة المدنية بشأن أسباب مستحدَثة بخصوص انتهاء خدمة الموظف، نراها متَّسقة مع مستجدات فلسفة المُشرِّع في قانون الخدمة المدنية، وهما:

• الحالة الأولى: الانقطاع عن العمل بدون إذن خمسة عشر يومًا متتالية، ما لم يقدِّم خلال الخمسة عشر يومًا التالية ما يثبت أن الانقطاع كان بعُذر مقبول.
• الحالة الثانية: الانقطاع عن العمل ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة.

إذ إن قانون العاملين المدنيين في الدولة –المُلغَى- لم ينص في مادته (94) على هاتين الحالتين فيما أورده من أسباب انتهاء خدمة (العامل)؛ إذ كان يفسر الانقطاع أنه استقالة ضمنية يجوز للعامل الرجوع فيها، من باب أنه لم تكن لديه "نية هجر الوظيفة"، أو "التفرقة بين الانقطاع الإرادي وغير الإرادي"، وهو التفسير الذي حال –عملًا- دون إنهاء خدمة (العاملين) المنقطعين عن العمل، بحجة عدم توافر "نية" هجر الوظيفة، ومكَّن (العامل) من التلاعب بتكليف الوظيفة العامة، تمسكًا بضابط الإنذار الأول والثاني، واستتارًا وراء الإفصاح عن عدم رغبته في استكمال الاستقالة خلال عام من تاريخ صدور قرار إنهاء الخدمة؛ ما أساء إلى سمعة الوظيفة العامة أيَّما إساءة باعتبارها رابطة أبدية لا تنفك أواصرها وإن أساء العامل استخدامها، ما أضرَّ بانتظام العمل واطراده بالمرفق العام، وانعكس أثر ذلك التلاعب والتراخي بالضرورة على حصول المواطنين على الخدمة الحكومية.

أما قانون الخدمة المدنية -الذي بموجب مواد إصداره في المادة (2) منه نص على إلغاء قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978- فقد عدَل عن توجُّه المشرع القديم في مادته (98) من اعتبار الانقطاع مدةً متصلة استقالةً ضمنية عن العمل أوجب لها اتخاذ إجراء إداري بإنذار المنقطع تنبيهًا له، وتفعيلًا لمدة جواز عدوله عن استقالته الضمنية، وحثه على إعلان نيته عدمَ هجر الوظيفة، وإفصاحًا عن انقطاعه غير الإرادي في ذات مدة قبول الاستقالة الصريحة التي كان ينص عليها القانون القديم في المادة (98) منه، كأن بالعامل رغبة في إنذاره وتنبيهه إلى أنه انقطع عن عمله، أو أن انقطاعه هذا يؤثر على تكليفه بالخدمة العامة.

وهو العدول المتَّسِق مع الفلسفة الجديدة المغايرة لفلسفة المُشرِّع في قانون العاملين المدنيين بالدولة، التي مفادها حصول المواطن على الخدمة الحكومية بأعلى جودة، وبشفافية مطلقة ونزاهة تامة، ورؤية إصلاح إداري تستهدف جهازًا إداريًّا ذا كفاءة وفاعلية، وإعلاءً للوظيفة العامة باعتبارها تكليفًا للقائمين بها لخدمة الشعب ورعاية مصالحه، عملًا بنص المادة (14) من الدستور[16].

إذ رتب المُشرِّع في قانون الخدمة المدنية أثرًا قانونيًّا صريحًا غير مشروط بتحقُّق شرط أو نتيجة حالَ انقطاع الموظف عن العمل مدة متصلة حدَّدها بخمسة عشر يومًا، مرتِّبًا نتيجة إنهاء خدمته "من اليوم التالي لاكتمال هذه المدة"، وفق نص المادة 176 من اللائحة التنفيذية للقانون، إذا لم يتقدم بعذر "مقبول" خلال الخمسة عشر يومًا التالية لانقطاعه المتصل، أو حال انقطاع الموظف واكتمال انقطاعه مدة 30 يومًا منفصلين.

وهي التفرقة الواضحة الواجبة البيان بين المواعيد التنظيمية والمواعيد القاطعة، فالمواعيد الإجرائية التنظيمية هي تلك التي تهدف إلى حثِّ الموظف على اتخاذ إجراءٍ ما في موعد ما، مع جواز مَدِّ هذه المدة إلى مدة أو مُدَد أخرى دون ترتيب أثر قانوني كجزاءٍ لتجاوز المدة الأولى أو الثانية، ومثالها ما نصَّت عليه المادة (160) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية التي تحدِّد فترة التحقيق الإداري بثلاثة أشهر، مع جواز مَدِّها لفترة أخرى.

أما ما نصَّت عليه المادة (69) من القانون، والمادة (176) من اللائحة من أثر قانوني مُنْهٍ لخدمة الموظف –بقوة القانون، وبغير إجراء إداري مستلزم- لغيابه مدة 15 يومًا متصلة دون التقدم بعذر مقبول خلال مدة 15 يومًا تالية، أو ثلاثين يومًا غير متصلة؛ فهو أثر يؤكد على أن هذه المدة قاطعة يترتب على انقضائها -دون اتخاذ إجراء محدَّد- تقادُمُ الحق في التقدم بعذر، وهو ما يتَّسق مع القواعد العامة في المادة (15) من قانون المرافعات المدنية والتجارية.

غير أن هذه الفلسفة الجديدة لم يكن المُشرِّع متمكنًا في صياغتها الصياغة المنضبطة وصولًا إلى الغاية الفلسفية، متمثلًا في قصور صياغة البند (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية، ما أدى إلى تغيير منطقية فلسفة المُشرِّع ، بل وعدم اتساقها مع صياغة المادة (176) من اللائحة التنفيذية.

وفي ظل تعدد الإجازات التي يحصل عليها الموظف بأجر أو بدون أجر، والحقوق الناشئة عنها، والالتزامات والواجبات المترتبة عليها، لتحقيق التوازن بين حق الموظف في الحصول على الإجازات التي قرَّرها له القانون، واعتبارات المصلحة العامة، نرى أن المُشرِّع أراد التفرقة بين حالتَي انقطاع الموظف:

أولًا: مدة انقطاع متصلة (15) يومًا؛ إذ مكَّنه من تقديم عُذر مقبول خلال مدة لاحقة على مدة الانقطاع المتصل، وهي المدة التي افترض المُشرِّع أن عائقًا حال دون قيام الموظف بأداء التزامه بأداء عمله، وعدم انقطاعه بإذن.

ثانيًا: مدة انقطاع 30 يومًا منفصلة في السنة "عام مالي واحد"، فإن المُشرِّع كان يستهدف تعظيم أثر مُدَد الانقطاع المتكرِّر دون إذن؛ لما فيه من تكرار "يكشف عن استهانة الموظف بأداء واجبات وظيفته، وعدم اكتراثه بتوابع ذلك الانقطاع –المتكرر- على انتظام العمل واطِّراده بالمرفق العام، وارتباط ذلك بالمصلحة العامة، وانعكاس أثره بالضرورة على حصول المواطنين على الخدمة الحكومية، بشكل وأداء يعيق تحقيق مبادئ الحوكمة الرشيدة كأساس لنظام العمل[17].

وحري بنا أن نشير إلى أن "مبادئ الحوكمة الرشيدة" في التشريع واحدة من مستحدَثات أدوات تقييم آثار تحقيق الصياغة التشريعية للآثار والأهداف المتوقعة التي تستهدف "ترشيد عمل السلطة التشريعية لبناء قواعد تشريعية وفق أفضل معرفة علمية متاحة بشأن الآثار الاجتماعية والاقتصادية المترتبة على كل بديل من البدائل التشريعية[18]"، وهي الأهداف التي أشارت إليها المذكرة الإيضاحية لمشروع قانون الخدمة المدنية.

وآية تفرقة المُشرِّع بين الحالتين السابقتين -حسبما نستقرئ- ما أورده المُشرِّع في المادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون:

1. رد المُشرِّع تاريخ إنهاء خدمة الموظف في حالة الانقطاع المتصل إلى تاريخ انقطاعه المتصل عن العمل بتمام "الخمسة عشر يومًا المتصلة"، سواءً حال قعوده عن تقديم عذر "مقبول"، أو أن يكون العذر المقدَّم منه "غير مقبول" خلال الخمسة عشر يومًا التالية، وليس من تاريخ انتهاء مدة الخمسة عشر يومًا المتاح خلالها تقديم العذر "المقبول".
2. حدَّد المُشرِّع إنهاء خدمة الموظف المنقطع دون إذنٍ مدةً غير متصلة، من تاريخ اليوم التالي لاكتمال انقطاعه غير المتصل مدة ثلاثين يومًا في السنة، (ولو عوقب تأديبيًّا عن مُدَد الانقطاع غير المتصل).

 إذ افترضت اللائحة التنفيذية للقانون أن الموظف قد أُتيحت له الفرصة لتقديم عُذر عن مُدَد الانقطاع المنفصلة قبل معاقبته تأديبيًّا؛ إذ ليس من المتصوَّر –قانونًا- أن يعاقَب المنقطع تأديبيًّا دون أن يكون لديه مُكنة تقديم عُذر تُقدِّره جهة الإدارة عن مُدَد انقطاعه في كل عقاب (جزاء) تأديبي؛ وإن لم تنص المادة صراحةً على حق جهة الإدارة في تقدير ما قدَّمَه الموظف من أعذار؛ إلا أنها نتيجة افتراضية منطقية بطبيعتها، موجبة لزوم إصدار الجزاء التأديبي، ولا يخفى أن الانقطاع عن العمل بدون إذن أو عذر مقبول واحدة من المخالفات الإدارية التي تستوجب المساءلة والجزاء التأديبي[19].

فالأصل أن توقيع الجزاء على الموظف لا يكون إلا بعد التحقيق معه كتابةً، قبل توقيع الجزاء عليه[20]، وسماع أقواله وتحقيق دفاعه، وأن يكون القرار الصادر بتوقيع الجزاء مسبَّبًا[21]، مع ضمان توافر الضمانات التأديبية التي تكفل تحقيقًا للعدالة في العقوبة، وبث روح الطمأنينة في نفس المخالف، وأهم هذه الضمانات ضرورة التحقيق وكفالة حق الدفاع[22].

ولعل قائلًا يقول: إن اللائحة التنفيذية قد خالفت نص البند (6) من المادة 69 من القانون، بأن أضافت إلى النص ما لم يشترطه المُشرِّع، وهو قول نرى فيه وجاهةً ولا نخالفه، وإن كنا نرى أن فلسفة المُشرِّع كانت أكثر وضوحًا في اللائحة التنفيذية، بينما غابت عن صياغة المُشرِّع في القانون؛ إذ إن قصور صياغة المُشرِّع عن استيفاء واستيعاب الفلسفة الجديدة أدى إلى أن ارتأت المحكمة –بحق- أن نص البند (6) من القانون، قد خالف المبادئ الدستورية، بأن:

1. أقام المُشرِّع قرينةً قانونية قاطعة مفادها أن الموظف الذي تنتهي خدمته للانقطاع عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة، قد قدَّم عن كل مدة من مدد الانقطاع غير المتصل عذرًا، وهو ما تصدَّت له المحكمة الدستورية العليا، باعتبارها قرينة لا ترتكز على أسس موضوعية.
2. منع جهة الإدارة من إعمال سلطتها التقديرية في قبول ذلك العذر، وهي سلطة غير مطلقة –بحسب الأصل- برقابة وجوب توافر ضوابط وقيود رُكنَي السبب والغاية في سلطتها التقديرية، فركن السبب في تقدير السلطة التقديرية لجهة الإدارة يعني أن تكون مبتنية في تقديرها على سبب يوافق الحالة الواقعية أو القانونية المعروضة، وأما ركن الغاية فيُقصد به سعي جهة الإدارة إلى تحقيق المصلحة العامة وراء تقديرها.
3. حال دون استحقاق الموظف الحصول على الرقابة والترضية القضائية اللازمة عند انتهاء خدمته في هذه الحالة.

 

المبحث الثالث

الآثار التشريعية للحُكمَين

انتهت المحكمة الدستورية العليا في الحكم رقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية إلى أن مقتضى حكم المادة (49) من قانون لمحكمة الدستورية العليا -الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979- هو عدم تطبيق المَقضِيِّ بعدم دستوريته على الوقائع اللاحقة لليوم التالي لتاريخ نشر الحكم الصادر به، وكذلك على الوقائع السابقة على النشر، إلا إذا حدَّد الحكم الصادر بعدم الدستورية تاريخًا آخر لسريانه.

وقد ارتأت المحكمة –وبحق- أن إعمال الأثر الرجعي للحكم بعدم دستورية نص البند (6) من المادة (69) من قانون الخدمة المدنية -الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016- يترتب عليه إخلال بسير العمل وانتظامه، فرأت إعمال الرخصة المخوَّلة لها بنص الفقرة الثالثة من المادة (49) من قانونها، وحدَّدت اليوم التالي لنشر هذا الحكم تاريخًا لإعمال آثاره.

وهو ما يستفاد معه أن أية واقعة لإنهاء خدمة موظف إعمالًا لنص البند (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية -الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016- سابقة على نشر هذا الحكم (في 10 من مارس سنة 2025) لا يتغير وضعها القانوني، ولا يمتد أثر هذا الحكم إليها، دون إخلال باستفادة المُدَّعِي في الدعوى الموضوعية من هذا الحكم.

والعكس صحيح، فأية واقعة لاستكمال موظف مُدَد انقطاعه غير المتصلة بدون إذن -ولو بلغت أو جاوزت ثلاثين يومًا بعد نشر الحكم (في 10 من مارس سنة 2025)- لا يجوز إنهاء خدمته ابتناءً على نص البند (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016 المَقضِيِّ بعدم دستوريته.

 

المبحث الرابع

مقترح تعديل قانون الخدمة المدنية

لما كانت الفلسفة الجديدة للمُشرِّع –كما سبق أن أشرنا- مفادها حصول المواطن على الخدمة الحكومية بأعلى جودة، وبشفافية مطلقة، ونزاهة تامة، ورؤية إصلاح إداري تستهدف جهازًا إداريًّا ذا كفاءة وفاعلية، وإعلاءً للوظيفة العامة باعتبارها تكليفًا للقائمين بها لخدمة الشعب ورعاية مصالحه.

كان وجوب لزوم ذلك أن يُعاد إلى قانون الخدمة المدنية حالةُ إنهاء خدمة الموظف الذي يتَّسم سلوكه الوظيفي الانضباطي بالاستهانة في انتظام أداء واجبات وظيفته، وعدم الاكتراث بتوابع ذلك الانقطاع على انتظام العمل واطراده بالمرفق العام، وانعكاس أثره بالضرورة على حصول المواطنين على الخدمة الحكومية.

فإننا نرى أن واجبنا الوظيفي والأكاديمي يدفعنا إلى أن نختتم هذا التعليق على الحُكمَين الدستوريين باقتراح إعادة صياغة البند (6) من المادة 69 من قانون الخدمة المدنية لتتَّسق مع جماع ما سبق بيانه من مواد الدستور المصري، وغيرها، ومع أحكام المحكمة الدستورية العليا، وأخَصُّها الحُكمان محل التعليق، وغيرهما؛ لتكون صياغة البند كالآتي:

1. الانقطاع عن العمل بدون إذن ثلاثين يومًا غير متصلة في السنة، ما لم يقدِّم خلال الخمسة عشر يومًا التالية لاكتمال مدة انقطاعه غير المتصل ما يُثبت أن انقطاعه كان بعذر مقبول عن أيٍّ من مُدَد انقطاعه غير المتصل.

وهو ما يستوجب –بالضرورة- تعديل المادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون لتكون صياغتها بعد التعديل كالآتي:

مادة (176) الانقطاع عن العمل بدون إذن:

يجب على السلطة المختصة أو من تفوضه إنهاء خدمة الموظف المنقطع عن العمل بدون إذن، في إحدى الحالتين التاليتين:

1. إذا انقطع الموظف عن عمله بدون إذن خمسة عشر يومًا متتالية متصلة في السنة، ولم يقدِّم خلال الخمسة عشر يومًا التالية ما يثبت أن انقطاعه كان بعذر مقبول، على أن يكون تاريخ إنهاء خدمته من تاريخ اكتمال الانقطاع المتصل خمسة عشر يومًا متتالية بدون إذن.
2. إذا اتقطع الموظف عن عمله بدون إذن ثلاثين يومًا منفصلة في السنة، ولم يقدم خلال الخمسة عشر يومًا التالية لاكتمال مدة انقطاعه غير المتصل ما يثبت أن انقطاعه كان بعذر مقبول عن أي من مُدَد انقطاعه، على أن يكون تاريخ إنهاء خدمته من تاريخ اكتمال الانقطاع ثلاثين يومًا.

 

الهوامش

[1]  منشور في الجريدة الرسمية، العدد 10 (مكرر) في 10 من مارس عام 2025.

[2]  قانون رقم 81 لسنة 2016 بإصدار قانون الخدمة المدنية، المنشور في الجريدة الرسمية، العدد 43 مكرر (أ) في الأول من نوفمبر عام 2016.

[3]  رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017 بإصدار اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، المنشور في الجريدة الرسمية، العدد 21 (مكرر) في 27 من مايو عام 2017.

[4]  الملغى بموجب أحكام المادة الثانية من القانون رقم 81 لسنة 2016 بإصدار قانون الخدمة المدنية.

[5]  أُحيل ملف الدعوى رقم 2652 لسنة 7 قضائية من محكمة القضاء الإداري بدمياط بجلسة 28/8/2019، بحكم وقف الدعوى، وإحالة أوراقها إلى المحكمة الدستورية العليا، وهو الملف الذي صدر بشأنه الحكم في الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا رقم 81 لسنة 41 قضائية دستورية، أما ملف الدعوى رقم 4090 لسنة 65 قضائية من المحكمة الإدارية لرئاسة الجمهورية وملحقاتها الإداري بجلسة 25/5/2019، بحكم وقف الدعوى وإحالة أوراقها إلى المحكمة الدستورية العليا، وهو الملف الذي صدر بشأنه الحكم في الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا رقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية.   

[6]  نصت المادة الثانية من قانون الخدمة المدنية على: "يُقصَد في تطبيق أحكام هذا القانون بالكلمات والعبارات التالية المعنى المبيّن قرين كل منها: 5- الموظف: كل من يشغل إحدى الوظائف الواردة بموازنة الوحدة. 9- السنة: السنة المالية للدولة.

[7]  فضلًا عن المادة (176) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017.

[8]  الدعوى رقم 2652 لسنة 7 قضائية المحالة من محكمة القضاء الإداري بدمياط.

[9]  رقم 4090 لسنة 65 قضائية، المحالة من المحكمة الإدارية لرئاسة الجمهورية وملحقاتها.

[10]  والمادة (176) من اللائحة التنفيذية للقانون الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017.

[11]  انظر الدستور المصري الصادر في 19 أبريل 1923 بالأمر الملكي رقم 42 لسنة 1923 بوضع نظام دستوري للدولة المصرية، المنشور في الوقائع المصرية، العدد 42 غير اعتيادي في 20 أبريل 1923.

[12]  صدر دستور جمهورية مصر العربية المعدَّل في 18 يناير 2014، تعديلًا لدستور 2012 المُعطَّل، ونُشر في الجريدة الرسمية العدد 3 مكرر (أ) في 18 يناير 2014.

[13] للمزيد حول هذا التقسيم وهذا الرأي راجع: أحمد فتحي سرور: الحماية الدستورية للحقوق والحريات، دار الشروق، القاهرة، الطبعة الثانية، 2000، ص 115.

[14] حكم المحكمة الدستورية العليا المصرية في الدعوي رقم 36 لسنة 17 قضائية دستورية عليا، الصادر في 2 من يناير 1999.

[15]  الحكم السابق الإشارة إليه.

[16]  المذكرة الإيضاحية لمشروع قانون الخدمة المدنية.

[17]  راجع حكم المحكمة الدستورية العليا رقم 99 لسنة 43 قضائية دستورية.

[18]  انظر: د. محمد فايز محمد حسين: تطور دور القاضي الدستوري في تدعيم أسس السياسة التشريعية الرشيدة، الرقابة القضائية على المفاضلة بين البدائل التشريعية كمنهج للرقابة الدستورية في قضاء محكمة العدل الأوروبية نموذجًا، مقال منشور في المجلة الدولية للفقه والقضاء والتشريع، المجلد (5) العدد 1، 2024، ص 203 وما بعدها.

[19]  انظر على سبيل المثال: مخالفات تتعلق بمواعيد العمل الوارد بجدول بالمخالفات والجزاءات التأديبية المقررة لها، المرفق بقرار وزير المالية رقم 557 لسنة 2020، بشأن اللائحة الاسترشادية للمخالفات والجزاءات التأديبية المقررة لها لموظفي وزارة المالية وإجراءات التحقيق معهم، المنشور في الوقائع المصرية، العدد 262 (تابع) الصادر في 21 من نوفمبر 2020.

[20]  راجع حكم المحكمة الإدارية العليا، الطعن 951 لسنة 3 ق، الصادر بجلسة 4 يناير 1989.

[21]  راجع المادة 59 من قانون الخدمة المدنية.

[22]  انظر في ذلك: د. محمد إبراهيم الحسن: دراسة مقارنة بين القانون الأساسي الموحد للعاملين بالدولة رقم 1 لسنة 1985 في سورية، والقانون رقم 47 لسنة 1978 الخاص بالموظفين المدنيين العاملين بالدولة وتعديلاته في مصر، بحث منشور في العدد الثالث والسبعين من مجلة القانون والاقتصاد الصادرة عن كلية الحقوق – جامعة القاهرة، سنة 2003، ص 401 وما بعدها.